Participatie

Het betrekken van lokale belanghebbenden in de besluitvorming is een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet. Ook binnen een mer-traject kan participatie veel opleveren. Zo kan het nieuwe inzichten opleveren én kan het vragen van bewoners beantwoorden en zorgen wegnemen. Participatie in een vroeg stadium van een mer-traject is daarom essentieel.

De meerwaarde van de interactie tussen participatie en milieueffectrapportage ontstaat op meerdere manieren. Zo kan het participatietraject vragen beantwoorden en zorgen wegnemen. Ook kan het ideeën opleveren voor milieueffectrapportage en andersom, als een milieueffectrapport nieuwe inzichten levert aan het participatietraject.

Wat is participatie?

Participatie geeft belanghebbenden, zoals burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties, de gelegenheid hun belangen te uiten over een plan, voordat het gevoegd gezag een besluit neemt over het plan. Belanghebbenden zijn deskundigen van hun eigen leefomgeving en brengen op uiteenlopende terreinen kennis in. Het bevoegd gezag brengt de belangen in kaart en zoekt samen met de belanghebbenden naar mogelijke alternatieven. Hiermee krijgen belangen een volwaardige rol in de besluitvorming over plannen en projecten.

Interactie tussen participatie en milieueffectrapportage

Door milieueffectrapportage en participatie in een vroeg stadium samen op te pakken, kunnen zij elkaar en het plan of besluit versterken. Tijdens een participatieproces ontstaan vragen waarvoor milieueffectrapportage de inhoudelijke en objectieve informatie biedt. Vanuit milieueffectrapportage ontstaan oplossingen en mogelijke alternatieven. Die kunnen dan weer meegenomen worden in het participatieproces. Het is een iteratief proces.

Participatie levert lokale informatie op. Het leidt tot betere plannen, meer draagvlak, vertrouwen, een soepel proces en minder procedures.

Voordelen van participatie:

Het proces wordt democratischer en transparanter
Lokale kennis wordt benut
Het draagvlak voor het plan en de vragen die in de samenleving leven worden duidelijk
Burgers denken mee over oplossingen
Het voorkomt of vermindert onrust
Discussie over een project is eerder op basis van feiten dan emoties

Hoe werkt het?

In samenwerking met Korbee & Hovelynck heeft de Commissie een participatie-aanpak uitgewerkt. Deze aanpak sluit aan bij de Omgevingswet, waarin veel aandacht is voor vroegtijdige participatie.

Een participatietraject volgt de 4 RISC-stappen. De volgorde van de vier stappen ligt vast. In elke fase van een project worden ze opnieuw doorlopen.

Stap 1: Randvoorwaarden stellen
Het bevoegd gezag stelt de participatieruimte vast: de randvoorwaarden waarbinnen participatie zinvol is. Randvoorwaarden gaan over:

de doelstelling van het plan
ruimtelijke en financiële scope
doorlooptijd
verantwoordelijkheden

Het gaat ook over de participatieambitie, de gewenste mate van participatie. De participatieruimte bepaalt de participatieambitie. Als op voorhand al duidelijk is dat er met de reacties niets kan gebeuren, dan heeft er naar vragen geen zin. De randvoorwaarden moeten vanaf de start van het participatietraject voor alle betrokkenen duidelijk zijn.

De onderwerpen die in een milieueffectrapport aan de orde komen zijn vaak onderdeel van de belangen die spelen. Denk aan luchtkwaliteit, gezondheid of geluidsoverlast. Bij het vaststellen van de randvoorwaarden moeten deze onderwerpen dan ook worden meegenomen.

Stap 2: Inhoud verzamelen
Binnen de randvoorwaarden verzamelt de initiatiefnemer samen met belanghebbenden informatie voor de besluitvorming. Het onderwerp wordt vanuit verschillende belangen en invalshoeken verkend. Pas dan is het mogelijk om buiten de kaders te denken en tot goede oplossingen te komen. Er zijn veel manieren om tot goede inhoud te komen: websites, social media, bijeenkomsten of individuele gesprekken. Ook de onderzoeksresultaten uit het milieueffectrapport bieden input voor het participatietraject.

Stap 3: Selecteren van de inhoud
Het bevoegd gezag bewaakt de randvoorwaarden bij het selecteren van de inhoud. De randvoorwaarden bepalen de selectie. Vooral bij spannende projecten met veel (emotionele) belangen leidt het selecteren van de inhoud tot belangrijke beslissingen. Het milieueffectrapport kan mogelijk ontbrekende informatie leveren. Keuzes die tijdens dit selectieproces worden gemaakt moeten goed worden beargumenteerd en gedocumenteerd. Dit voorkomt dat discussies opnieuw worden gevoerd.

Stap 4: Het besluit communiceren
Het bevoegd gezag communiceert naar alle betrokkenen waarom wat gekozen is en verwijst daarbij naar de randvoorwaarden. Betrokkenen willen weten hoe hun inbreng is verwerkt en waarom zij sommige inbreng niet terugzien. Met open en eerlijke communicatie zal het besluit sneller worden geaccepteerd. Het milieueffectrapport is een formeel middel om resultaten vast te leggen. Om deelnemers van het participatietraject te informeren, is bijvoorbeeld een nieuwsbrief of website meer geschikt.

Er zijn veel situaties denkbaar waarin betrokkenen het niet met elkaar eens worden. De formele route naar zienswijze of bezwaar maken is dan de volgende stap. Vertel belanghebbenden hoe dit werkt. Dan blijven de communicatielijnen open en weet je wat je van elkaar kunt verwachten.

Participatie en milieueffectrapportage in de Omgevingswet

Onder de Omgevingswet is participatie verbreed naar alle instrumenten (op de verordeningen na) van de Omgevingswet, ongeacht of een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Volgens de omgevingswet is participatie: ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden […] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’. Belanghebbenden zijn volgens de wet burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden.

Om participatie in de besluitvorming te waarborgen zijn in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit regels opgenomen. Hoewel dit niet expliciet is geregeld, ligt het voor de hand dat participatie ook de milieu-informatie in het milieueffectrapport betreft. Zo kan het bevoegd gezag bijvoorbeeld ook besluiten om zienswijzen op het milieueffectrapport voor te leggen aan de Commissie mer.

Omgevingsplan

Het bevoegd gezag geeft, bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen, aan hoe het de participatie vormgeeft. Bij het besluit geeft het bevoegd gezag aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn.

Projectbesluit en verkenning

Het bevoegd gezag doet uiterlijk bij de start van de verkenning voor het projectbesluit een ‘kennisgeving participatie’. Hierin staat:

wie worden betrokken, waarover en wanneer
wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer
waar meer informatie beschikbaar komt

Bij de verkenning mag iedereen mogelijke oplossingen aandragen voor de opgave. Degene die dit doet, kan het bevoegd gezag vragen daarover advies te vragen aan een onafhankelijk deskundige. Zowel voor de voorkeursbeslissing als voor het projectbesluit geldt een motiveringsplicht. Het bevoegd gezag moet bij het besluit aangeven hoe de omgeving bij de voorbereiding is betrokken en wat met de resultaten is gedaan.

Omgevingsvisie

Voor de Omgevingsvisie geldt alleen een motiveringsplicht: het bevoegd gezag moet bij het besluit aangeven hoe de omgeving bij de voorbereiding is betrokken en wat met de resultaten is gedaan.

Programma

Voor het programma geldt ook alleen een motiveringsplicht: het bevoegd gezag moet bij het besluit aangeven hoe de omgeving bij de voorbereiding is betrokken en wat met de resultaten is gedaan.

Omgevingsvergunning

Voor de omgevingsvergunning wordt nog geregeld dat de initiatiefnemer in de aanvraag moet aangeven of – en hoe – er overleg is geweest met belanghebbenden. Dat gebeurt in de omgevingsregeling.

Waterschapsverordening en provinciale omgevingsverordening

Voor de waterschapsverordening en de omgevingsverordening zijn geen regels opgenomen over participatie.