Landschap

Een plan of project kan veel invloed hebben op het landschap en is een verplicht onderdeel van een MER. Landschap is het gebied zoals door mensen waargenomen. Het karakter wordt bepaald door natuurlijke en/of menselijke factoren én de interactie daartussen. Voor landschap zijn nauwelijks harde kaders in wet- en regelgeving, maar wel vaak ambities en doelen. Ook is het vaak een belangrijk onderwerp voor bewoners in een gebied.

Wat is landschap?

De Commissie mer gaat uit van de definitie van landschap van de Raad van Europa: ‘Een gebied zoals dat door mensen wordt waargenomen en waarvan het karakter bepaald wordt door natuurlijke en/of menselijke factoren en de interactie daartussen.’
Dit betekent dat landschap op zowel het buitengebied als het stedelijke gebied betrekking heeft en zowel op bestaande waarden als op nieuwe waarden.

Welke informatie is nuttig in het milieueffectrapport?

Als landschap meer sturend is voor het milieueffectrapport, dan neemt de betekenis van het rapport toe voor de besluitvorming en in de discussie met de omgeving, omdat die landschap vaak als belangrijk onderwerp ziet. De plankwaliteit en de kwaliteit van de leefomgeving verbetert daardoor. Met de volgende drie stappen kun je bepalen welke informatie over landschap in het milieueffectrapport nodig is:
1. Beschrijf of bepaal de ambitie
2. Beschrijf de landschappelijke kwaliteiten
3. Bepaal een aanpak op maat

Stap 1: Ambitie

In nationaal, provinciaal en lokaal beleid zijn de waarden van en de doelstellingen voor een gebied vastgelegd. Breng deze in beeld zodat een antwoord gegeven wordt op de vraag: wat is de gewenste landschappelijke kwaliteit? De ambities bepalen welke functies en activiteiten daarbij passen en helpt zo bij het uitwerken van alternatieven.

Als er (nog) geen landschapsbeleid is, dan speelt het doel van het voorgenomen project een belangrijke rol. Is het bijvoorbeeld de bedoeling ruimtelijke kwaliteit te creëren met het project, dan geeft het milieueffectrapport aan wanneer dat gelukt is en beschrijft hoe mensen hun nieuwe omgeving waarnemen.

Stap 2: Landschappelijke kwaliteiten

Stap 2 brengt de kwaliteit van het gebied in beeld. Kenmerken van landschap zijn bijvoorbeeld openheid, historische verkaveling of de schaal van bebouwing. Deze kenmerken worden hoog of laag gewaardeerd, afhankelijk van bijvoorbeeld de mate waarin ze intact zijn (‘gaafheid’). De waardering is meestal (deels) herleidbaar uit gemeentelijk, provinciaal of landelijk landschapsbeleid of ruimtelijk kwaliteitsbeleid. Het milieueffectrapport beschrijft of en welke kwaliteiten in beleid zijn vastgelegd. Is het landschap niet beschermd dan geeft de kennis van lokale belangenorganisaties, een bezoek aan het gebied met bewoners en deskundigen en informatie uit zienswijzen houvast. Het rapport beschrijft welke kenmerken waardevol zijn (of juist niet) en waarom.

Stap 3: Aanpak op maat

Stap drie draait om de gevolgen van het voorgenomen project op het landschap.

Zijn er geen gevolgen?
Zijn er juist nadelige effecten?
Of wordt er ruimtelijke kwaliteit toegevoegd?

Wat moet er in het milieueffectrapport?

Neutraal effect
Een voornemen heeft geen invloed op het landschap als de structuur en herkenbaarheid ervan niet of nauwelijks verandert. Denk aan uitbreiding van een zware chemische installatie binnen een grote bestaande inrichting of de toevoeging van twee windturbines in een bestaand park van 40 turbines. Een motivering (in beeld) in het milieueffectrapport waarom dat zo is, volstaat dan.

Nadelige effecten
Als er nadelige effecten door het voornemen ontstaan, dan beschrijft het milieueffectrapport de effecten op het landschap en de mogelijke maatregelen om deze te verzachten.

Positieve effecten of nieuwe waarden
Het milieueffectrapport is goed te gebruiken bij het ontwikkelen van alternatieven die (bestaande) waarden versterken en/of nieuwe ruimtelijke kwaliteiten toevoegen.

Als het gebied door versnippering of verrommeling weinig landschappelijke waarden (meer) heeft, dan kan het rapport gebruikt worden om te bekijken of met het voornemen de versnippering of verrommeling teruggedrongen kan worden.

Voor ontwikkelingen in gebieden met hoge (beschermde) landschappelijke waarden bevat het rapport in ieder geval een alternatief dat gericht is op behoud en mogelijk versterking van bestaande waarden. Dit speelt vooral bij beschermde landschappen, maar kan ook elders een rol spelen.

Bij ruimtelijke ingrepen, zoals (rijks)wegen, grote industrie- en woningbouwlocaties, die sowieso grote gevolgen op het landschap hebben, wordt in het milieueffectrapport een alternatief uitgewerkt waarin gezocht wordt naar nieuwe ruimtelijke kwaliteiten.
Afhankelijk van het gebied en de landschapsambities kunnen dus (meerdere) heel verschillende alternatieven worden uitgewerkt. Hierdoor worden de te maken keuzes duidelijk.

Wegstrepen kan niet

Het is belangrijk om de effecten op bestaande waarden en nieuwe kwaliteiten apart te benoemen. Streep de aantasting van bestaande kwaliteit niet weg tegen het creëren van nieuwe kwaliteit. Door de positieve en negatieve effecten afzonderlijk in beeld te brengen, ontstaat overzicht voor de te maken keuzes.

Studiegebied

Het studiegebied bestaat voor landschap uit:

het plangebied, de toegangswegen en de ruimten tussen de toegangswegen;
de zone waarbinnen de voorgenomen activiteiten nog waarneembaar zijn.

Neem belangrijke landschappelijke elementen en structuren in de omgeving in hun geheel mee.

Het belang van kaarten en visualisaties

Goed beeldmateriaal is essentieel om de effecten duidelijk te maken, met een leesbare legenda en eenduidige aanduiding van plan- en studiegebied. Zichtbaarheidsanalyses tonen waar en tot welke afstand een plan of project nog zichtbaar is; vooral handig als die meteen duidelijk is. Visualisaties vanuit diverse gezichtspunten en routes maken een integrale beoordeling van de kwaliteiten en effecten mogelijk.

Zorg voor een passend detailniveau: bij een gedetailleerd besluit passen gedetailleerde visualisaties, bij een globaal besluit, globalere visualisaties.

Landschapswaarden en beleid

Voor landschappen geldt uiteenlopend beleid, dat bovendien vaak verandert. Naast de beleidsstatus van een gebied is het goed te kijken naar de inhoud: wat is er waardevol in het gebied?

Rijksbeleid Het Rijk heeft nationale belangen geformuleerd voor landschap en cultureel erfgoed. Het Rijk beschermt:

Unesco Werelderfgoed
een aantal Wederopbouwgebieden
beschermde stads- en dorpsgezichten
rijksmonumenten

Ook de Nationale landschappen zijn van nationaal belang, maar de bescherming hiervan ligt bij de provincies.

Provinciaal beleid Provincies geven met hun beleid aan welke landschappen ze waardevol vinden. Het milieueffectrapport beschrijft daarom het beleid van de provincie(s) waarin het project plaatsvindt. Als is vastgelegd welke waarden de provincie wil behouden geldt aantasting van die waarden als negatief effect in het milieueffectrapport.

Gemeentelijk beleid Steeds meer gemeenten ontwikkelen een landschapsontwikkelingsbeleid, bijvoorbeeld in een landschapsontwikkelingsplan. Deze vermeldt welke landschappelijke waarden er binnen de gemeente zijn en ook welke waarden de gemeente wil behouden of versterken. Ook geeft het houvast om te bepalen wat een negatief of positief effect is. Gemeenten nemen vaak de beslissingen over ontwikkelingen in het buitengebied, bijvoorbeeld over woningbouw, bedrijventerreinen en de vestiging of uitbreiding van intensieve veehouderij. Kijk daarbij of bestaand beleid wordt meegenomen bij de effectbepaling.

Wat is het studiegebied voor landschap?

Het plangebied, de toegangswegen tot het gebied en de ruimten tussen de toegangswegen. Breid het gebied uit tot waar de voorgenomen activiteiten nog waarneembaar zijn. Dat kan heel ver zijn, zoals bij het oprichten van een windturbinepark. Neem belangrijke landschappelijke elementen en structuren in de omgeving in hun geheel mee. Een voorbeeld van het laatste punt: een groot landgoed uit de 17de eeuw met een tuinencomplex wordt in één hoek doorsneden door een initiatief. Dit lijkt een kleine aantasting. Bij nadere beschouwing blijkt dat de symmetrische opzet van het landgoed hierdoor wordt aangetast. Als het landgoed niet in zijn geheel was meegenomen, zou dit onopgemerkt blijven.

Hoe verhoudt landschap zich tot andere milieuthema’s?

De beoordeling van effecten op het landschap kan overlappen met de beoordeling van effecten op bodem en natuur. Voor bodem en natuur geldt dat het waarneembare deel ook onderdeel is van het landschap. Maar de bodemsamenstelling of het aantal plantensoorten binnen een houtwal horen weer niet bij landschap.

De thema’s landschap en cultureel erfgoed overlappen meestal omdat bijna elk Nederlands landschap cultuurlandschap is. Ook gebouwde monumenten (zoals boerderijen en kastelen) en archeologische resten (zoals grafheuvels en verlaten woonterpen) zijn onderdeel van het landschap. Daarom worden landschap en cultureel erfgoed vaak samen behandeld in een milieueffectrapport.

Wanneer moet ik alternatieven beschrijven?

Er is geen vuistregel die bepaalt of alternatieven beschreven moeten worden in het milieueffectrapport. De factsheet Landschap en milieueffectrapportage biedt met drie vragen houvast. De alternatieven kunnen heel bepalend zijn voor de uiteindelijke inrichting of het ontwerp dat wordt gekozen.

Bijvoorbeeld: voor het stedebouwkundig plan van een woonwijk worden twee alternatieven uitgewerkt. Eén die de huidige kavelstructuur en openheid zoveel mogelijk intact laat en één die uitgaat van het maximaal invullen van voorzieningen en ruimtelijke kwaliteit voor nieuwe bewoners. De keuze voor deze alternatieven is heel bepalend voor het stedebouwkundig plan en dus voor het beeld dat de woonwijk straks krijgt.

Hoe bepaal je effecten op landschap in een milieueffectrapport?

Hier is geen vaste methode voor. Het is belangrijk om eerst te bepalen of landschap een rol speelt voor het besluit. En zo ja, welke rol. In de stap daarna bepaal je op hoofdlijnen welke gebiedstypen in het plangebied voorkomen en welke landschappelijke waarden. Het kan gaan om fysieke waarden, belevingswaarden en inhoudelijke waarden. Het gemeentelijk landschapsontwikkelingsplan biedt soms aanknopingspunten. Bepaal tenslotte hoe het plan deze waarden beïnvloedt.

Soms is de lagenbenadering een goede manier om effecten te bepalen. Bijvoorbeeld als het een gebied is met belangrijke aardkundige waarden en natuurwaarden die door het plan worden beïnvloed. Of als sprake is van een relatief jong aangelegd landschap met hoge belevingswaarden en het plan negatieve effecten heeft op de indeling of de grootte van het gebied. Dan is wellicht een belevingsonderzoek een goede methode.

Komt landschap altijd in een milieueffectrapport aan bod?

Nee, beoordeel eerst of er mogelijk aanzienlijke gevolgen te verwachten zijn voor het landschap. Is dit het geval, beschrijf dan de gevolgen. Een aanzienlijke gevolg is bijvoorbeeld een nieuw bedrijventerrein in het buitengebied. Maar de bouw van een aantal nieuwe fabriekshallen bij een bestaand bedrijventerrein, is geen aanzienlijk milieueffect. Motiveer wel altijd waarom gevolgen voor landschap niet aanzienlijk zijn.