Tracébesluit A27/A12 Ring Utrecht 2022

Conclusies voor de mer-praktijk

• Als een besluit (of vergunning) wordt vernietigd, kan het MER opnieuw gebruikt worden bij een nieuw besluit over hetzelfde project zonder opnieuw de mer-procedure te doorlopen, mits het MER nog redelijkerwijs toereikend is.
• Als er bij een gewijzigd besluit een nieuwe passende beoordeling is opgesteld, betekent dit niet automatisch dat ook een actualisatie van het MER noodzakelijk is.
• Bij de toetsing aan het additionaliteitsvereiste moet ingegaan worden op art. 6 lid 1 habitatrichtlijn (halen van instandhoudingsdoelstellingen) én op art. 6 lid 2 (verslechteringsverbod).
• De onderbouwing van het additionaliteitsvereiste in het licht van art. 6 lid 1 habitatrichtlijn moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen én de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit vraagt om een beoordeling op gebiedsniveau, rekening houdend met het perspectief op instandhouding van een habitat zoals dat blijkt uit bijvoorbeeld een beheerplan. Alleen het aannemelijk maken van een blijvende daling van stikstofdepositie hoeft daarbij niet voldoende te zijn.
• Bij de invulling van het additionaliteitsvereiste in het licht van art. 6 lid 2 habitatrichtlijn moet het bevoegd gezag motiveren op welke wijze het invulling geeft aan haar beoordelingsruimte bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Dit kan door aan te geven welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer deze effectief zijn.
• In de ADC-toets moet worden onderzocht of er alternatieven voor het project bestaan die geen of minder aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied veroorzaken.
• Het doel van het plan of project is het uitgangspunt van het alternatievenonderzoek in de ADC-toets. Als die doelstelling redelijk is, dan hoeven alternatieven die niet bijdragen aan die doelstelling niet te worden vergeleken met het gekozen alternatief.
• Compenserende maatregelen in de ADC-toets moeten effectief zijn, bijvoorbeeld in het licht van de stikstofdepositie op de gekozen compensatielocaties.

Casus

Het project voorziet in verbreding van de A27, A28 en A12 in de regio Utrecht. De mer-procedure is in verschillende fasen doorlopen, met MER’en uit 2010, 2016 en een actualisatie in 2020.

In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling de beroepen tegen de tracébesluiten 2020 en 2022. Het tracébesluit 2022 wijzigt het tracébesluit 2020 op onderdelen. Deze wijzigingen zijn doorgevoerd omdat voor het tracébesluit 2022 een nieuwe passende beoordeling nodig was die uitging van een 25 km-rekengrens voor stikstofberekeningen, in plaats van een 5 km-grens.

Overwegingen van de bestuursrechter

MER voldoende actueel?
Een aantal appellanten betoogt dat:

• het in 2020 geactualiseerde MER verouderd is, onder andere omdat dit niet wederom is geactualiseerd voor het tracébesluit 2022;
• het MER opnieuw had moeten worden voorgelegd aan de Commissie mer;
• de Commissie en haar adviezen onvoldoende zijn betrokken bij de vaststelling van het tracébesluit 2020;
• de Commissie mer bij haar eerdere adviezen onvoldoende informatie had ontvangen.

De Afdeling ziet echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de actualisatie van het MER ontoereikend zou zijn en dat aan het tracébesluit 2020 een verouderd MER ten grondslag zou liggen.
Voorafgaand aan de vaststelling van het tracébesluit 2022 is het MER niet meer opnieuw geactualiseerd. Maar de enkele omstandigheid dat een gewijzigd tracébesluit met een nieuwe passende beoordeling is opgesteld betekent niet automatisch dat het MER moet worden geactualiseerd.

Een geactualiseerd MER kan wel vereist zijn als het tracébesluit 2022 leidt tot wijzigingen op grond waarvan de gegevens die in het eerdere MER zijn opgenomen zonder actualisatie redelijkerwijs niet meer toereikend zijn om aan het tracébesluit 2022 ten grondslag te kunnen worden gelegd. Daarvoor ziet de Afdeling in dit geval echter geen aanleiding.

De Commissie mer is in de fase voorafgaand aan het tracébesluit 2020 verschillende keren om advies gevraagd, waaronder over de eerste en tweede fase van het MER en de actualisatie van het MER in 2020. De opvatting van appellanten dat de Commissie ook betrokken had moeten worden bij de vaststelling van het tracébesluit 2022 volgt de Afdeling niet, omdat, zoals hiervoor is overwogen, geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het tracébesluit 2022 had moeten leiden tot een nieuw of geactualiseerd MER.

Ook ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de Commissie en haar adviezen onvoldoende zijn betrokken bij de vaststelling van het tracébesluit 2020. Over het geactualiseerde MER uit 2020 heeft de Commissie twee keer advies uitgebracht. Op de resterende tekortkomingen uit het laatste advies is ingegaan in het rapport “MER Actualisatie A27/A12 Ring Utrecht 2020” van november 2020. Wettelijk is niet vereist dat de reactie van de minister op het advies van de Commissie opnieuw voor advies aan de Commissie wordt voorgelegd.

Dat volgens appellanten de Commissie niet over alle stukken beschikte, klopt niet voor het laatste advies.

Natura 2000 – externe saldering en additionaliteitsvereiste
De minister heeft op basis van de passende beoordeling voor het tracébesluit 2022 geconcludeerd dat het project kan leiden tot een aantasting van een aantal Natura 2000-gebieden. Om die reden heeft de minister in het tracébesluit 2022 de (gedeeltelijke) beëindiging van een aantal agrarische bedrijven ingezet als mitigerende maatregel. Hiervoor gelden verschillende voorwaarden.

In het licht van het additionaliteitsvereiste moet het bevoegd gezag onderbouwen dat de (gedeeltelijke) beëindiging van de ingezette agrarische bedrijven niet nodig is als instandhoudingsmaatregel (art. 6 lid 1 habitatrichtlijn) of passende maatregel (art. 6 lid 2 habitatrichtlijn). Dit heet het additionaliteitsvereiste. De onderbouwing die de minister heeft aangeleverd is op dit moment nog niet toereikend.

Wat betreft de toets aan art. 6 lid 1 habitatrichtlijn moet de motivering zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit vergt een beoordeling op gebiedsniveau. Zie hiervoor de GOL-uitspraak (ABRvS 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625) en de einduitspraak over tracébesluit ViA15 (ABRvS 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3981). Als voor de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van stikstofdepositie nodig is, moet inzichtelijk worden gemaakt met welke andere maatregelen die daling kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als aannemelijk is gemaakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.

Op zichzelf blijkt uit de relevante Natura 2000-beheerplannen dat voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is en is daarbij niet eenduidig aangegeven hoe groot en binnen welke termijn deze afname moet zijn gerealiseerd. Met de door de minister opgestelde notitie is die (blijvende) daling voldoende onderbouwd. Maar:

• In het beheerplan voor de Veluwe staat dat behoud van het oude eikenbos onzeker is en in het plan voor Binnenveld staat over het habitattype overgangs- en trilvenen (veenmosrietlanden) dat de huidige kwaliteit onbekend is. Daarom is het voor deze habitattypen nu niet mogelijk te oordelen dat het halen van de instandhoudingsdoelen ook mogelijk is zonder de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de agrarische bedrijven.
• De uitgevoerde additionaliteitstoets geeft geen invulling aan art. 6 lid 2 habitatrichtlijn (verslechteringsverbod). De minister kan dat invullen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.

Verder heeft de minister in het tracébesluit 2022 niet toereikend geborgd dat de intrekkingsbesluiten waaruit blijkt dat het depositiesaldo van de (gedeeltelijk) te beëindigen agrarische bedrijven wordt ingetrokken, zijn genomen op het moment dat wordt gestart met de realisatie van het project.

Natura 2000 – ADC-toets
Als er sprake is van aantasting van Natura 2000-gebieden, moet de ADC-toets doorlopen worden. Deze houdt in: zijn er geen alternatieven? zijn er dwingende redenen van groot openbaar belang? worden de nodige compenserende maatregelen getroffen?

Bij de alternatievenafweging moet worden onderzocht of er een alternatieve oplossing voor het project bestaat die geen of een geringere aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied betekent. Daarbij staat de bescherming van het Natura 2000-gebied voorop. Het doel van het plan of project is het uitgangspunt van het alternatievenonderzoek. Als die doelstelling redelijk is, dan hoeven alternatieven die niet bijdragen aan die doelstelling in het kader van de ADC-toets niet nader te worden onderzocht.

In de toelichtingen bij de tracébesluiten staat waarom de verschillende alternatieven die tijdens het planproces zijn beoordeeld geen reële alternatieven zijn. Voor het merendeel van deze alternatieven is niet ingegaan op het verschil in effecten op de Natura 2000-gebieden, maar is al op grond van de projectdoelstelling geconcludeerd dat die alternatieven afvallen. Deze alternatieven zijn onvoldoende effectief om de bereikbaarheids- en doorstromingsproblemen op de Ring Utrecht op te lossen, of niet maakbaar. De Afdeling concludeert dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit geen reële alternatieven en varianten zijn.

In het Compensatieplan Veluwe en de Oplegnotitie Compensatieplan Veluwe is niet ingegaan op de invloed van stikstofdepositie op de ontwikkeling van de oude eikenbossen en de zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei op de gekozen compensatielocaties. De omstandigheid dat de kritische depositiewaarde wordt overschreden, betekent niet automatisch dat compensatie niet mogelijk is. Maar in dit geval betogen Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist gemotiveerd dat stikstofdepositie een knelpunt is voor de ontwikkeling van de oude eikenbossen en de zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei op de gekozen compensatielocaties. Zij hebben uitdrukkelijk naar voren gebracht dat de bodem ter plaatse en in de omgeving van de compensatielocatie voor de oude eikenbossen al is aangetast door stikstofdepositie, waardoor de ontwikkeling van de beoogde compensatie onzeker is.

Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat de minister de effectiviteit van de compenserende maatregelen voor de oude eikenbossen en zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei niet deugdelijk heeft onderbouwd.

Uitspraak
De Afdeling zal de minister in deze uitspraak de gelegenheid geven om de gebreken te herstellen. Voor Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist vormt deze uitspraak om die reden een zogenoemde tussenuitspraak.